Zaključci i preporuke sa trećeg sastanka Radne grupe za poglavlje 22
23. septembar 2015. godine
Radna grupa za poglavlje 22 Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata, održala je u sredu 23. septembra 2015. godine treću sednicu na kojoj se raspravljalo o najboljim modelima institucionalnog mehanizma za upravljanje kohezionom politikom koji bi Srbija valjalo da uspostavi. Analitičku osnovu za ovu sednicu predstavljala je analiza politike autora Ognjena Mirića – eksperta za EU fondove i Ivana Kneževića – koordinatora Radne grupe, koja je objavljena u okviru Istraživačkog foruma Evropskog pokreta u Srbiji.
Sednici su pored članova Radne grupe, prisustvovali i predstavnici nadležnih ministarstava i predstavnici medija.
Činjenica je da će od kvaliteta upravljanja kohezionom politikom zavisiti kapacitet Srbije da iskoristi fondove koji će joj biti dostupni nakon pristupanja. Kroz Poglavlje 22 Srbija bi, kao kandidat za članstvo, trebalo da se pripremi da što bolje iskoristi sredstva kohezione politike, čiji je cilj ujednačen razvoj EU, ostvarivanje zaje
dničkih ciljeva Unije i omogućavanje manje razvijenim zemljama da dostignu nivo razvoja u skladu sa prosekom u EU. Samim tim, pitanje modela za upravljanje kohezionom politikom u Srbiji, jeste jedno od ključnih pitanja u procesu pregovora sa EU u poglavlju 22.
Predstavljajući analizu politike „Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – Predlog modela za Srbiju“, Ognjen Mirić je naglasio kako bi bilo dobro strateški pristupiti uspostavljanju institucionalnog modela koji bi se vremenom nadgrađivao. Činjenica da će formulisanje Akcionog plana za poglavlje 22 biti jedno od merila za otvaranje ipak ne znači da će potrebni strateški pristup biti i primenjen. On je rekao kako se mi tek pripremamo za korišćenje IPA II programa i da bi valjalo učiti na iskustvima koje smo do sada imali sa IPA fondovima, budući da se tu jasno očitavao nedostatak promišljenog i strateškog pristupa što je dovelo do toga da su se od 2000. godine osnivale brojne agencije i jedinice koje čija je neophodnost upitna. Iako IPA ne treba da bude jedino merilo na osnovu koga se budući institucionalni sistem bude gradio, valjalo bi iskoristiti njene pozitivne strane. Dobro je što nas IPA sada uči da sektorski planiramo trošenje sredstava što je bitan zahtev i za strukturne fondove. Administrativni kapacitet koji se razvijao za korišćenje sredstava iz IPA fondova takođe treba što bolje iskoristiti budući da je to jedini kapacitet koji imamo a da je u skladu sa evropskim pravilima.
U zaključku, Mirić je naveo da je preporučljivo da institucionalni model za upravljanje ESI fondovima (European Structural and Investment Funds) bude sektorski (operativni programi treba da budu usmereni na sektore a ne teritorije), centralizovan (upravljanje fondovima treba da bude od strane organa na centralnom nivou), koncentrisan (ograničeni broj operativnih programa odnosno operativnih tela) i kombinovan. Preporuka je da treba da postoji koordinaciono telo koje bi direktno komuniciralo sa kabinetom predsednika vlade. Neophodno je i postojanje posredničkih tela na koje bi se preneo deo aktivnosti. S tim u vezi potrebno je graditi kapacitet posredničkih tela time što bi se sva raspoloživa sredstva (kako budžetska tako i IPA fondove) usmerila kroz njih i time izbegla praksa izgradnje institucija na ad hoc osnovi.
Tanja Miščević, šefica Pregovaračkog tima za vođenje pregovora o pristupanju Srbije EU, istakla je da Poglavlje 22 ima sopstvenu vrednost zbog horizontalnog uticaja na mnoge druge oblasti i politike poput poljoprivrede, industrije i socijalne politike, kao i zbog uticaja na budućnost u smislu razvoja zemlje. „Poglavlje 22 je poglavlje za budućnost i budućnost korišćenja fondova. Svako poglavlje je važno, ali ovo pokriva i ulazi u svako od preostalih 34 poglavlja”, rekla je ona. Iz tih razloga se po njenom mišljenju sa radom na definisanju modela za upravljanje kohezionom politikom, koji će biti predmet pregovora u ovom poglavlju, mora početi odmah.
Аnа Ilić, zаmеnica dirеktоrа Kancelarije za evropske integracije i kооrdinаtоrka zа fоndоvе ЕU je poručila da će pregovaračka grupa za ovo poglavlje u toku oktobra dogovarati ključne detalje za izradu Akcionog plana za poglavlje 22 koji će biti uslov za otvaranje pregovora u tom poglavlju, kao i da će u njegovoj izradi sigurno biti predviđene šire konsultacije sa civilnim društvom. Ona je takođe naglasila da je neophodan dovoljan broj kompetentnih ljudi u strukturama za upravljanje kohezionom politikom, što je ključno ali nezgodno pitanje u ovom periodu kada su na snazi mere štednje i zabrana zapošljavanja u javnom sektoru.
Koordinator RG NKEU Ivan Knežević izrazio je nadu da će RG NKEU biti konsultovana prilikom izrade Akcionog plana i pozvana da uzme učešće u konsultativnom procesu.
Na sednici je govorio i Matija Derk, nezavisni ekspert iz Hrvatske u oblasti regionalnog razvoja i EU fondova. Na početku svog izlaganja on je istakao kako Srbija jeste počela na vreme sa pripremama za korišćenje ESI fondova ali da nikako ne treba verovati da će vremena za to biti na pretek. On je u svom izlaganju prikazao iskustva Hrvatske, ukazao na sličnosti, razlike kao i na moguće izazove za koje bi Srbija valjalo da se blagovremeno pripremi. Govoreći o iskustvima koje je Hrvatska prikupila pri upotrebi i programiranju IPA fondova, on je rekao da je naročit problem
Sednica RG Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata, 23. septembar 2015.
nastao onda kada su IPA fondovi prestali a Evropska komisija, koja je do tada bila na raspolaganju za sve savete i konsultacije, se povukla. Tada je donošenje odluka u potpunosti prešlo na domaće institucije koje nisu bile naklonjene samostalnom odlučivanju i koje su koristile preklapanja u nadležnostima između ministarstava kao opravdanje za pasivno ponašanje. Ovakva opasnost preti i Srbiji ukoliko se institucije ne osnaže u većoj meri i budu sposobne da predlažu i brane svoje predloge.
Govoreći o važnosti strateškog pristupa, Derk je naveo primer postojanja ex ante uslovljenosti u smislu neophodnosti da postoje već usvojene strategije i planovi bez kojih se neće moći trošiti sredstva. U tom smislu, istakao je da je ključno donošenje Nacionalne razvojne strategije kao i pitanja ko će na njoj raditi i na koji način jer će ona definisati šta će se finansirati. „Nacionalna razvojna strategija će govoriti o tome šta želite sa svojom zemljom, koji su to prioriteti i pravci razvoja u odnosu na nacionalni program reformi na koje ćete usmeriti sredstva iz kohezionih fondova“, zaključio je Derk. Nacionalni okvir treba da identifikuje područja sinergije ili područja sukoba koje mora rešavati Nacionalni program reformi.
Što se samog institucionalnog sistema tiče, on mora biti dovoljno fleksibilan da blagovremeno odgovori na izazove koji se nalaze pred njim a kojih će nesumnjivo biti. Naročito su bitni kapaciteti u okviru samih institucija Ključ za upravljanje kohezionom politikom će biti kapaciteti, a ne institucije jer će se one menjati, a najgore što u tom procesu može da se desi jeste da izgubite institucionalno pamćenje i kvalitet(ne) ljudi(e).“, ističući značaj zadržavanja i konstantnog rada na izgradnji novih kadrova. Mere štednje i politike kojima se zabranjuje zapošljavanje novih kadrova, mogu biti izazvati preopterećenje postojećih kadrova i izazvati svojevrsnu pretnju po sistem. Takođe Derk je istakao i da fokus ne treba da bude na apsorpciji već na učinku potrošenih sredstava, kako iz fondova EU tako i iz nacionalnog budžeta jer je bolje ne raditi ništa nego bilo čiji novac trošiti uzalud.
U diskusiji je bilo reči o kontekstu u kome valja posmatrati aktivnosti vezane za uspostavljanje sistema za korišćenje ovih fondova. Državni sekretar iz Ministarstva finansija Milovan Filimonović, naglasio je važnost posmatranja i ovog pitanja u kontekstu srednjeg roka imajući u vidu situaciju u kojoj se Srbija sada nalazi (mere štednje, racionalizacija, fiskalna konsolidacija). Ministarstvo finansija planira u narednom periodu da održi konsultacije sa ministarstvima nadležnim za sektore koji će povući značajnije izvore sredstava iz IPA fondova. On je takođe naglasio da hitno mora biti reformisan sistem javnih finansija budući da je pitanje apsorpcije problematično za sredstva koja dolaze ne samo iz IPA fondova već i iz zajmova i domaćih izvora.
Takođe je bilo reči o položaju regionalnih razvojnih agencija u budućem sistemu. Prisutni su se složili da razvojne agencije treba da dogovore s svojim osnivačima kakvu će ulogu imati u narednom periodu u skladu sa vizijom, programima i prioritetima razvoja Srbije. Takođe je podvučena i važnost povezivanja institucija kako bi se sistem od početka uspostavio na zdravim, trajnim osnovama nezavisnim od potencijalnih političkih promena.
PREPORUKE RADNE GRUPE:
- Preduzeti sve neophodne aktivnosti u cilju otklanjanja problema u funkcionisanju sistema za upravljanje sredstvima pretpristupne pomoći u R. Srbiji koji dovode do očiglednog zastoja u procesu ugovaranja projekata iz programa IPA 2013.
- Hitno definisati adekvatan predlog modela institucionalnog okvira za upravljanje kohezionom politikom u R. Srbiji kao jednog od ključnih elemenata pregovora u okviru poglavlja 22 i preduzeti sve neophodne aktivnosti za njegovo efikasno uspostavljanje. Imajući u vidu sadašnje okolnosti i buduće izazove, polazna osnova bi bio sistem koji je centralizovan, sektorski, koncentrisan i kombinovan. U perspektivi model institucionalnog okvira treba razvijati u pravcu snažnijeg integrisanja u domaći administrativni sistem i dekoncentracije i uključivanja nižih nivoa vlasti.
- Postići konsenzus oko statusa „IPA struktura“ kao nosioca budućih „ESI struktura“.
- Identifikovati potencijalna posrednička tela i usmeriti raspoloživa sredstva kroz njih (IPA, zajmovi, budžetska sredstva).
- Izvršiti zakonodavne izmene kako bi utvrđeni model formalno pravno zaživeo i predstavljao održiv i funkcionalan institucionalni okvir.
- Imajući u vidu da poglavlje 22 ima veliki broj horizontalnih tema koja su predmet pregovora u drugim poglavljima neophodno je uskladiti Akcioni plan za poglavlje 22 sa ostalim relevantnim poglavljima, a posebno sa poglavljem 32 u procesu pregovora sa EU.
- Jačati organizacione i ljudske kapacitete institucija unutar definisanog modela i osnažiti politiku zadržavanja kadrova kako bi ograničeni, kvalitetni ljudski resursi bili motivisani da se zadržavaju u sistemu upravljanja fondovima EU i time doprinosili što kvalitetnijoj apsorpciji sredstava koja su na raspolaganju R. Srbiji;
- Pokrenuti javnu diskusiju o prioritetima nacionalnog razvoja i u kakvom obliku treba da bude definisan plan nacionalnog razvoja u kome bi se definisali strateški prioriteti razvoja zemlje na dugi rok.
- Imajući u vidu rastući značaj horizontalnih pitanja neophodno je unaprediti kooordinaciju i saradnju resornih ministarstava u procesu upravljanja ESI fondovima
- Obezbediti mehanizme za sistemsko uključivanje partnera na svim nivoima (lokalna samouprava, regionalne razvojne agencije, poslovna zajednica, nevladin sektor) u proces programiranja i pripremu predloga projekata koji bi bili finanisrani iz ESI fondova.
